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    研究表明:中西部獎勵刺激生育可能得不償失

    中國財經界·www.x849p5.com 2021-12-28 12:05:41本文提供方:網友投稿原文來源:

    第七次全國人口普查數據表明,我國育齡婦女總和生育率僅為 1.3,從全球比較來看,這一數值已處于較低水平。不少研究指出,人口生育政策若再不調整,我國就有可能長期陷入“低生

    第七次全國人口普查數據表明,我國育齡婦女總和生育率僅為 1.3,從全球比較來看,這一數值已處于較低水平。不少研究指出,人口生育政策若再不調整,我國就有可能長期陷入“低生育率陷阱”。2021 年 5 月,中央政治局決定優化人口生育政策,明確一對夫妻可以生育三個子女。2021年 8 月,全國人大常委會以立法形式進一步確定了“三孩政策”及相關配套措施。

    允許生育二孩、三孩,甚至進一步放開生育非常及時且必要,把生育決策權交還給公眾,讓人口生育在市場環境下得到逐步修復,是對滯后于時代的人口生育政策及時糾偏。但近期多地政府出臺生育獎勵政策,對生育二孩、三孩的家庭發放一定數量的“育兒補貼金”;更有觀點提出,多生一個孩子,國家應當獎勵 100 萬元。對此,我們認為,人口生育是一項復雜的社會民生工程,將其異化為“獎勵錦標賽”,本質上仍是計劃經濟思維和“運動式”思維,長期來看不僅無效,甚至可能矯枉過正,埋下新的問題隱患。

    一、急功近利的生育獎勵政策可能帶來不少問題

    在進一步放開生育的過程中,政策制定者不但應取消社會撫養費、刪除相關處分規定等不合時宜的制度,同時也要提供必要的社會公共產品,如建立普惠型托育服務體系,探索設立父母育兒假,促進教育公平與教育資源均衡,完善稅收、住房、社保和醫保等配套保障措施,這些原本就是一個成熟市場經濟體系的應有之義。但政府職能自有其合理邊界,不應無限擴張。公眾是否愿生、生多生少,歸根到底還是由市場規律起決定作用的。個別地方急于出臺“獎勵”“發錢”等著眼于短期的刺激措施,有違市場經濟的一般規律。

    1.獎勵生育效果有限

    從全球經驗來看,不少生育率較低的國家都曾經實行過各種各樣的獎勵生育措施,但總的來看,效果乏善可陳。

    以韓國為例,為向低生育宣戰,韓國歷屆中央政府多次出臺“應對低生育綜合對策”,總共投入了 200 萬億韓元資金,韓國各地方政府也向多子女家庭發放生育補貼,但效果并不理想,韓國婦女的總和生育率仍是一降再降,近年來更是淪為全球最低。新加坡的情況與之類似,人口僅 560萬的新加坡每年撥出大筆??钣糜讵剟钌?,包括對 28 歲前生育二胎的夫妻給予 2 萬新幣(折合 9.6 萬元人民幣)的補貼等,但結果是,2020 年總和生育率從 2019 年 1.14 的低水平進一步下滑至 1.1。

    低生育率背后往往潛藏著復雜深刻的經濟、社會、文化等因素。在不少東亞國家和地區,其中也包括我國,高房價、教育“內卷”帶來的壓力等普遍被認為是導致晚婚、不婚、少生、不愿生的重要原因,而這些都不是簡單的“發錢”所能解決的。不久前,四川某地出臺政策,對生育二孩和三孩的家庭每個月補助 500 元,連續補助三年總計 1.8 萬元;甘肅某地對生育二孩、三孩的家庭,二孩每年發放 5000 元育兒補貼,三孩每年發放 10000 元育兒補貼,直至孩子三歲。但從我國的現實情況來看,將一個新生兒撫養成人所耗費的成本和精力要遠高于此。國內有調查顯示,北京市家長每年投入孩子教育的資金,在 1-3(含)萬元的占 23.01%,在 5-10(含)萬元的占 33.63%,在 10 萬元以上的占 15.93%;即便地處三四線城市的中部某地級市,家長每年投入孩子教育的資金在 1 萬 -3(含)萬元的占 56.45%。而教育成本僅僅是“養娃”成本的一部分,孩子出生后父母花在陪伴和教育上的時間和精力更是難以計量。

    同時,社會觀念的變化也在一定程度上弱化了獎勵生育的效果。傳統上,我國兒童撫育主要由女性和老人承擔。隨著我國女性勞動參與率較高、社會地位不斷提升,女性對于生育越來越謹慎。數據顯示,我國育齡女性的生育意愿普遍低于男性,且二者之間的差距呈擴大趨勢。這其中既有現實的壓力,也有觀念上的變化,越來越多的年輕女性將獨立、旅游、工作等需求排在優先順序,把晚婚、晚育、少生甚至“丁克”當作一種常態化生活方式。很多老年人在退休后,也將旅游、休閑、養生等作為“頭等大事”。一項調查顯示,七成以上受訪者認為隔代育兒占用了老人太多的時間,增加了老人身體和精神上的負擔;近五成受訪者認為隔代育兒會影響老人與兒女間的關系,產生更多代際間的矛盾。這些觀念上的趨勢變化也絕非有限的獎勵所能改變的。

    2.獎勵政策難以持續

    不僅如此,“運動式”刺激生育將導致地方政府付出的成本與收益嚴重不對等,最終政策推行的積極性難以持續。從全球經驗來看,隨著經濟不斷發展,人口等要素會自發在地區間動態配置,尤其是傾向于向經濟發達地區和大城市群集聚。根據日本官方統計,近年來日本人口大量流向東京(首都圈)、京阪神(近畿圈)、名古屋(中部圈)三大都市圈,預計到 2050 年,僅東京都市圈人口就將占到日本全國人口32.5%。類似人口大遷徙現象近年來在韓國、越南、印度、美國、墨西哥、巴西、澳大利亞等許多國家都普遍存在。

    從我國近年來的情況看,人口在全國、全省范圍內加快流動也已是大勢所趨,就業、消費、稅收、養老金等未必會留在其出生地。長期來看,北京、上海等一線城市及一些經濟發展前景較為看好的省會城市,即便不出臺任何生育獎勵政策,僅需逐步放開戶口、房產限購等措施,就足以吸引外地人口持續流入。因此,部分中小城市在財政并不十分充裕的情況下出臺生育獎勵政策,很可能是在“為他人作嫁衣”。

    以四川省第七次人口普查統計為例,成都市人口相對于第六次人口普查時凈增了 581.9 萬人,而省內多個地市則出現人口凈減少的狀況。同樣,湖南省“六普”到“七普”期間,長沙市人口凈增長 301 萬人,邵陽、益陽、衡陽、岳陽、常德等地市人口均凈減少 40 萬 -50 萬人。類似的人口持續流動和分布不均現象在全國范圍內較為普遍。在這種情況下,獎勵政策必然難以持續。

    3.可能加重地方財政負擔

    2021 年上半年,我國多數省市區地方本級財政收入低于財政支出,不得不依賴中央財政轉移支付、發行地方政府一般債券等來補足缺口,僅上海市實現了財政盈余。從地方財政自給率來看,2021 年上半年,經濟發達省市中,除上海完全自給外,浙江為96%,北京、廣東、江蘇等在八成以上;中西部地區中,大部分省市區財政自給率不到一半,甘肅、云南、廣西等省區更只有二三成。

    在這種情況下,出臺生育獎勵政策有可能會進一步加大地方政府負擔。以中西部某地級市為例,該市 2020 年一般公共預算收入為 68.25 億元,出生人口為 8500 人。根據國家衛健委統計,2020 年我國出生人口中,二孩及以上孩次占比為 57.1%。假設該市二孩及以上孩次占比符合全國比例,即4335 人。我們針對以下三種生育獎勵力度進行簡單測算:

    情形 1:對新增二孩、三孩每人每 月 獎 勵 500 元, 連 續 獎 勵 三 年,共計 18000 元 / 人。在這一情形下,生育獎勵占當地一般公共預算收入的1.2%。

    情形 2:新增二孩、三孩每人每月獎勵 5000 元,連續獎勵三年,共計180000 元 / 人。此時生育獎勵將升至當地一般公共預算收入的 12%。

    情 形 3: 新 增 二 孩、 三 孩 每 人一次性獎勵 100 萬元 / 人。此時生育獎勵將占當地一般公共預算收入的63.5%。

    從上述三種情形的政策后果比較來看,情形 1 對財政負擔影響最小,不構成明顯的負擔,但由于獎勵數量遠不足以覆蓋育兒成本,其激勵性同樣較弱,可能屬于無效投入。情形 3刺激效果非常強,但對財政負擔影響過大,因而也不具備任何可行性。情形 2 理論上具備一定的可操作性,但其對地方財政的影響也高達 12%,再考慮到上文指出的成本收入嚴重不對等問題,財政狀況原本就捉襟見肘的中西部地方政府是否愿意承擔此項投入呢?我們認為結論是顯而易見的。地方財政難以負擔是獎勵政策難以為繼的重要原因。

    4.可能增加結構性失業

    我國“十四五”規劃及 2035 年遠景目標表明,未來 5-15 年,我國將貫徹新發展理念,構建新發展格局,推動經濟向高質量增長轉變,由此將經歷一輪波瀾壯闊的產業升級。

    從勞動力需求角度看,隨著人力成本、土地成本等基礎資源價格不斷上升,傳統的中低端制造業競爭力明顯下降,將加速向東南亞、南亞等新興市場轉移;而資本密集型、技術密集型的中高端制造業將成為我國制造業發展的重點,這些產業往往并不依賴大量勞動力投入。

    從勞動力供給角度看,社會發展、生活成本上升等因素也導致許多年輕人不再甘于從事低成長、低收入的工作,這在一定程度上加劇了社會的結構性失業。國家統計局公布的數據顯示,2021 年 7 月,我國城鎮調查失業率 5.1%,就業形勢相對穩定,但16-24 歲人口調查失業率高達 16.2%,比前者高出 11.1 個百分點;而 2018 年1 月兩者相差僅為 6.2 個百分點。不少調查都指出,越來越多來自農村的年輕人并不愿像父輩一樣進工廠打工。國家統計局發布的《農民工監測調查報告》顯示,2010 年至 2020 年,我國 30 歲以下的農民工占比從 42.4% 銳減至 22.7%;從事制造業的農民工比重減少了 9.4 個百分點。在這種情況下,如果仍一味追求人口數量增長,有可能引發嚴重的結構性就業矛盾。

    5.政策方向可能跑偏

    目前涉及獎勵生育的一些措施和建議,主要聚焦于刺激生育二孩、三孩方面,但這很有可能跑偏了方向。我們認為,愿意生一孩的,繼續生二孩、 三孩的比例不低,尤其是未來隨著我國形成“橄欖型”收入結構,中間收入群體快速壯大,不排除這部分人群生育的意愿進一步提升;真正問題比較大的,是越來越多的女性遲生或根本不愿意生育第一孩。

    上述判斷也得到了相應數據的支持。我國全面二孩政策放開以來,總出生人口的確呈逐年下降態勢,從2016 年 的 1846 萬 人 降 至 2020 年 的1200 萬人。但細加分析,不難發現,實際上二孩及以上孩次出生人數事實上 較 為 穩 定, 僅 從 2016 年 的 831 萬人降至 2020 年的 685 萬人,如果不考慮 2020 年這個疫情特殊年份,則2016 年到 2019 年二孩及以上孩次每年出生人數基本上穩定在 800 萬人左右。相比之下,一孩出生人數反而呈現“斷崖式”下跌,從 2016 年的 1015萬人降至 2019 年的 593 萬人和 2020年的 515 萬人,幾乎跌去一半。由此也導致二孩及以上孩次在總出生人口中的占比從 2016 年的 45% 被動增長至 2020 年的近六成。

    這當中不可避免地會有育齡女性人數減少的因素。但結合國家統計局歷年抽樣數據,并經我們測算發現,2016-2019 年 間,20-29 歲 年 齡 段 的育齡女性人數大致從 1.077 億人降至8750 萬人,其中 20-24 歲年齡段的育齡女性人數從 4507 萬人降至 3682 萬人,但兩者的實際降幅并不大,沒有出現類似一孩出生人數“打對折”的情況。顯然,育齡女性生育一孩的意愿顯著推遲和降低,才是導致一孩出生人口乃至于總出生人口大幅下降的主要原因。

    二、無需過度擔心人口下行趨勢

    在中國人口總量依然高達 14 億人的情況下,為什么仍要擔心人口減少的問題?這些擔心是否有必要?或許我們還沒有對此全面深入地思考過。目前學界的共識是,我國人口規?;驅⒂?2025-2030 年前后見頂。綜合各方觀點來看,現有的擔心可能來自以下幾個方面。

    第一個擔心是勞動力短缺。

    近年來,我國勞動力年齡人口持續下跌。根據官方統計,2015 年我國16-59 歲年齡段總人數為 91096 萬人,2020 年降為 89438 萬人,五年間凈減少 1658 萬人,降幅為 1.82%;相比之下,60 歲以上人口從 2015 年的 22200萬人增至 2020 年的 26402 萬人,五年間凈增長 4202 萬人。

    歷史上,也有一些歐美發達國家曾因人口出生率下降,導致一些低端產業出現勞動力緊缺現象,不得不引入外籍勞動力彌補。如德國近幾十年來大量引進土耳其、東歐和中東移民,截至 2019 年末,德國約 2100 萬人具有移民背景,占總人口比例超過四分之一。美國每年也有超過 100 萬外來移民流入,移民中拉美裔占比 47%,是最重要的補充來源。但考慮到我國國情,現階段大規模引入外國移民的可能性不大。

    與歐美發達國家不同,我國人口基數龐大,加之產業結構正在加快升級,即便出生率有所下降、老齡化速度加快,未來較長時間內(如 10-30 年)也不會出現較為明顯的整體性“勞動力荒”。同時,如果加快自動化和人工智能實現對人力的部分替代,可進一步保持我國制造業的強大供給能力。

    2016 年以來,我國工業機器人應用發展極為迅速,累計裝備數量位列世界第一。國際機器人聯合會(IFR)統計數據顯示,2019 年我國新裝備的工業機器人數量超過 14 萬臺,占全球當年新裝備數量的近 40%,遠超其他經濟體。目前,國內汽車、3C(電腦、通信、消費電子)、物流、食品飲料等行業中,工業機器人均得到了廣泛應用。尤其是汽車行業的沖壓、焊接、噴涂、總裝等主要工序已完全實現了自動化。據媒體報道,目前在國內最先進的汽車生產車間,僅 10 名工人輔助 386 臺機器人,就可以實現每年 16萬輛轎車的產能。廣東省《制造業高質量發展“十四五”規劃》明確提出,今后五年將大力推進工業機器人在電子信息制造業、電氣機械及設備制造業、家電、陶瓷、紡織、家具等重點行業的集成應用。一些研究指出,按目前的裝備速度,到 2030 年我國工業機器人總裝備數量有可能超過 1400 萬臺。在不同的領域,工業機器人的生產效率相當于人工的 4-20 倍,也就是說,到 2030 年僅工業機器人就有可能至少替代 5600 萬人工就業。除制造業外,近年來建筑和服務機器人也在快速發展,在房地產、酒店、金融、醫療、養老、教育等行業具備廣闊的應用前景,未來不排除相關行業也將出現大規模“機器換人”的情景。近期國內某知名建筑企業明確提出,明年起將全面推廣機器人建房。在機器人應用大范圍快速推進的情況下,還有必要擔心中國缺乏勞動力嗎?

    第二個擔心是住房需求下跌。

    長期以來,人口被視為支撐房地產行業發展最重要的因素。從全球經驗和我國近年來的發展趨勢看,凡是人口大量流入的城市,房價均呈穩中有升勢頭,如日本的東京,韓國的首爾,美國的紐約、西雅圖、休斯頓等,以及我國的北上廣深等一線城市。

    另一方面,凡是人口大幅凈流出的城市,房價則可能持續下跌,甚至跌至無人問津的地步。這方面最著名的例子是底特律。作為昔日美國的第五大城市和“汽車之城”,底特律一度集聚了大量汽車產業和相關從業人員,但隨著美國汽車產業陷于衰敗,企業和工人不斷外遷,市區人口下降60%,底特律房價也一落千丈,甚至出現了大量“1 美元房產”。與之類似,我國也有不少曾經人口密集的資源型城市,如黑龍江鶴崗、遼寧阜新、云南個舊、甘肅玉門等,當煤炭、石油等自然資源枯竭后,人口大量外流,以非常低的價格就可在當地購買一套住房,由此成為了時下的另類“網紅”城市。

    但總體來看,我國房地產市場存在的問題主要是結構性的,是由于人口大量流動導致的冷熱不均,即大城市需求仍在上升,部分中小城市存在一定的住房閑置,但并不影響總體需求。第七次人口普查數據顯示,我國人戶分離人口近 4.93 億人,與第六次人口普查相比,增加 2.31 億人,增長 88.52%。其中,廣東、浙江和江蘇人口流入最多,十年間人口分別增加2171 萬人、1014 萬人和 609 萬人。

    人口大量流入不但推動了珠三角、長三角等城市群和都市圈的快速發展,同時還帶來相關城市置業需求的上升,都市圈內的房地產市場將迎來更多發展機遇。隨著近年來“房住不炒”理念逐步深入人心,房地產市場的需求端整體上已趨于理性。即便個別地方房地產價格有較為明顯的下降,也不會從根本上動搖我國經濟發展的韌性。

    第三個擔心是消費嚴重不足。

    近年來,由于國內投資對于經濟的拉動作用趨平,而出口又面臨外部因素波動沖擊。在新發展格局之下,促進形成強大國內市場、釋放消費潛力被寄予厚望。一些觀點認為,如果人口基數下降過快,國內消費將不增反減,尤其是對于汽車、家裝、家電等大件商品的消費明顯減少。

    但要指出的是,人口僅僅是影響消費的眾多因素之一。除人口外,消費還與經濟景氣程度、居民收入水平及增長預期、預防性儲蓄需求、稅收、生活方式等諸多因素相關。從國際比較來看,美國人口約為 3.3 億人,規模排名在中、印之后,卻是全球最大的消費市場;我國人口超過 14 億人,但 2019 年社會消費品零售總額接近 6萬億美元,略低于美國。換言之,以美國的標準,我國尚有 10 億人的消費潛力未得到充分釋放。

    2020 年,我國常住人口城鎮化率已達 63.89%,但參考美國、日本、韓國等發達經濟體城鎮化率普遍介于80%~90% 的經驗,仍有很大發展空間。隨著城鎮化水平不斷提升,人口將進一步涌入大城市、特大城市和超大城市,從而推動消費水平不斷增長。同時,我國邁向高質量發展和共同富裕,中間收入群體迅速壯大,也將不斷促進消費迭代升級。以汽車消費為例,截至 2020 年末,我國千人汽車保有量僅為 180 輛,剛剛達到世界平均水平,這與發達國家千人汽車保有量 500-800 輛的水平還有很大差距,可以進一步發掘??傮w上看,擔心消費嚴重不足理由是不充分的。

    第四個擔心是社保出現缺口。

    傳統上,我國較為依賴養老體系第一支柱,也就是作為基本養老的社保資金。對社保缺口的擔心,也是一部分人呼吁提高出生率的重要依據。

    從表面上看,我國社?;鹗杖朊黠@超過支出。2019 年末,我國社?;鹗杖霝?83550 億元,社?;鹬С鰹?75347 億元,社?;甬斈晔罩ЫY余為 8411 億元,累計結余為 96978億元。2020 年我國社?;鹗杖霝?7.21萬億元,下降 13.3%,社?;鹬С?7.88萬億元,存在基金缺口 6219 億元,成為有歷史數據以來首次出現當年收支缺口。但需要指出的是,這并非正常年份的常態化情形,而是特殊背景下社保制度主動應對新冠疫情的結果:在 2020 年抗疫中,中央及時出臺階段性減免企業社保費政策,全年共減免1.7 萬億元,失業保險穩崗返還 2260億元。

    如果剔除社?;鹗杖胫械?ldquo;財政補貼”,不難發現,自 2013 年起,我國社?;鸬谋灸晔罩嶋H結余已連續七年為負,且缺口呈擴大之勢。

    造成社?;?ldquo;入不敷出”,除了補歷史欠賬和老齡化程度不斷加深等因素外,長期以來,我國養老保險體系過于依賴基本養老這個“第一支柱”也是重要原因。目前,我國養老金體系三支柱發展并不均衡,包括企業年金、職業年金在內的“第二支柱”和商業養老金融為代表的“第三支柱”規模較小,未來還有很大發展空間。2021 年 3 月,全國“兩會”期間公布的《第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》強調,“發展多層次、多支柱養老保險體系”。與此同時,隨著我國經濟實力不斷增長,政府在再次分配方面的騰挪空間依舊較大,在可預見的將來,社?;鹑笨趩栴}總體風險可控。

    第五個擔心是人口線性減少。

    總和生育率,即每位女性一生中生育孩子的平均數如果偏低,是否意味著一個國家或地區的人口將不斷減少、萎縮,直至最終消亡?在這方面,日本和韓國常被作為警示案例。

    1995 年日本總和生育率首次低于1.5,此后長期保持在 1.5 以下。2020年日本的生育率為 1.34。2015 年日本五年一次的“國勢調查”首次發現人口總數下降,比 2010 年減少了 94.7萬人;2020 年度“國勢調查”的結果較 2015 年進一步減少了 86.8 萬人。從歷年出生人數和死亡人數比較來看,2007 年日本出生人數就開始顯著低于死亡人數。2016 年日本《產經新聞》發表題為《“日本消亡”的危機感》的文章,認為如果照這一趨勢下去,200 年之后日本的人口數量將減至 1400 萬人,300 年后將少于 450 萬,日本“正在悄無聲息地消亡”。

    韓國更被認為有可能是“全世界第一個自然消失的國家”。2018 年至2020 年,韓國總和生育率連續三年低于 1,分別為 0.98、0.92 和 0.84,為全球最低,首爾的生育率更低至 0.64。韓國統計廳公布的數據顯示,2020 年韓國出生人數為 27.24 萬人,比 2019年減少了 10%;死亡人數則達到 30.51萬人,首次超過了出生人數。韓國有研究預測,2100 年韓國人口數量將下跌至 200 萬以下,2600 年 -2700 年韓國有可能消失。

    但無論是對日本還是對韓國人口的長期預測,很顯然都陷入了靜態、線性的思維誤區。首先,從人類歷史來看,還從未出現過單純由于人口出生率下降而消亡的國家。對于任何一個國家而言,未來數百年內可能出現的變數非常多,包括戰爭、民族融合、移民流入、經濟盛衰、科技進步、社會觀念變遷等,都有可能顯著地影響全國人口數量。其次,從經濟學常識來看,當人口降到一定規模時,與生活相關的資源價格、成本和壓力將顯著降低,而人力資源要素的重要性將明顯上升,從而有可能激發人口生育意愿回升。從北歐、東歐、南歐多國的經驗來看,實際上不少極低生育率國家近年來也逐步走出了“低生育率陷阱”。最后,14 億人口是世界第一大人口規模,即便未來我國人口降至10 億人左右,也依然是美國的 3 倍,是日本的 10 倍,是韓國的 20 倍左右,還有非常大的回旋和調整余地。擔心人口線性減少似乎有些“杞人憂天”。

    本文來源:責任編輯:李雷

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